ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Тезисы
Понятие территориальных основ местного самоуправления . Понятие и виды муниципальных образований. Установление границ муниципального образования. Изменение границ муниципального образования. Преобразование муниципального образования.
6.1.
Понятие и виды муниципальных образований
В целях обеспечения самостоятельности и повышения эффективности местного самоуправления федеральное законодательство определяет территориальные основы его организации и деятельности в соответствии с принципом территориального верховенства, действующим в пределах границ муниципального образования.
Территориальные основы местного самоуправления  — это совокупность норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: состав территории, порядок установления и изменения границ муниципального образования.
Основой муниципальной реформы, протекающей на базе Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131, является территориальная реорганизация, направленная на унификацию системы территориальной организации Российской Федерации . В свою очередь территориальная реорганизация местного самоуправления предопределяется необходимостью разграничения полномочий между тремя уровнями публичной власти: федеральной, региональной и муниципальной. Такого рода необходимость связана с конституционным положением о том, что территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов (ст. 67). Следовательно, получается, что в иерархии территориальных единиц России выделяют два уровня: первый представляет собой деление страны на первичные территориальные составляющие — субъекты РФ, второй — деление субъектов Федерации на административно-территориальные единицы.
Административно-территориальная единица является частью территории субъекта Федерации с установленными границами. Она имеет свое наименование, постоянный центр и состоит из одного или нескольких населенных пунктов. Публичная власть, действующая в рамках административно-территориальной единицы, призвана решать государственные и местные задачи, необходимые для обеспечения жизнедеятельности местного населения, населения субъекта Федерации и страны в целом. В такой ситуации указанная выше проблема деления полномочий становится особо актуальной. В противном случае произойдет не просто централизация власти (кстати это не самое худшее, что может произойти), а ее ослабление, что уже было в недавнем прошлом Российской Федерации . Наиболее распространенными видами административно-территориальных единиц являются районы и сельсоветы, а населенными пунктами — села, деревни, станицы, поселки, города, районы в городах.
Местное самоуправление осуществляется именно в рамках административно-территориального устройства субъектов. Однако следует иметь в виду, что Федеральный Закон о местном самоуправлении 2003 г. исходит из принципиального различия понятий административно-территориального устройства субъекта Федерации и территориального устройства местного самоуправления. Первое предполагает разделение территории субъекта Федерации в целях удобства и эффективности осуществления государственного управления, второе — в целях наилучшего решения вопросов местного значения и реализации гражданами права на осуществление местного самоуправления .
Местное самоуправление действует в границах муниципального образования — территориальной единицы, составляющей территориальные основы местного самоуправления. С организационной точки зрения муниципальное образование можно определить как социальную систему, существующую на определенной территории, наделенную собственной компетенцией по решению ряда вопросов местного значения под свою ответственность.
Отличительными признаками муниципального образования являются:
• население территории;
• осуществление на ней местного самоуправления;
• обособленная муниципальная собственность;
• местный бюджет;
• выборный орган местного самоуправления.
В ст. 131 Конституции РФ  закреплены три важнейшие нормы, определяющие территориальные основы местного самоуправления:
• местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях;
• территориальные основы местного самоуправления определяются с учетом исторических и иных местных традиций;
• изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Ст. 2 Федерального Закона о местном самоуправлении  2003 г. соответствует положениям Конституции РФ. Так, например, согласно данной статье муниципальное образование — это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Таким образом, перечисленные виды муниципальных образований являются территориальными единицами территориального устройства местного самоуправления.
До принятия Конституции РФ 1993 г. и даже после принятия Федерального Закона о местном самоуправлении 1995 г. территориальная организация местного самоуправления привязывалась к административно-территориальному делению. Это значит, что муниципальное образование фактически выступало территориальной единицей субъекта федерации, возглавляемого представительными и исполнительными органами государственной власти. Следовательно, допускалось создание на территории муниципального образования органов государственной власти. Последнее создавало опасность прямого подчинения органов муниципальной власти государственным, что является недопустимым с точки зрения положений ст. 12 Конституции РФ. Хотя указанный закон разделил административно-территориальное устройство субъекта федерации и территориальное устройство местного самоуправления, однако продолжала существовать неясность в содержании данных понятий и, как следствие этого, их соотношений.
В связи с этим Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 24 января 1997 г. «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»  отметил, что до урегулирования вопроса об установлении общих принципов организации государственной власти субъектов Федерации федеральным законодательством Удмуртская Республика вправе осуществлять это самостоятельно.
Примечательно то, что принятый в октябре 1999 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»  опирался на правовые позиции Конституционного Суда, определенные по удмуртскому делу. В частности закон закрепил полномочие законодательного органа власти субъекта федерации на установление административно-территориального устройства субъекта федерации. Как следствие этого в таких административно-территориальных единицах как район и город стали создаваться представительные и исполнительные органы государственной власти. Однако публичные органы власти данных административных единиц не получили права решать вопросы местного значения, поскольку согласно положениям Федерального Закона о местном самоуправлении 1995 г. они не являлись органами местного самоуправления, а указанные единицы — муниципальными образованиями.
Вообще следует иметь в виду, что до муниципальной реформы 2003 г. общая тенденция состояла в сокращении числа муниципальных образований. Таким образом, к концу 2000 г. количество муниципальных образований уменьшилось с 25 до 12 тыс. «В частности, в 16 субъектах Федерации были упразднены районные муниципальные образования, в 49 — муниципальные образования сельских округов. В ряде субъектов перестали существовать не только поселковые, но и городские муниципальные образования. Не было ни одного муниципального образования в Республике Алтай. Всего 2 муниципальных образования (поселки) существовали в Республике Саха (Якутия). Полностью отсутствовали эти образования в Республике Ингушетия.» .
Все это позволяет сделать вывод о том, что на тот период территориальная организация местного самоуправления строилась без учета принципа максимального приближения муниципальной власти к населению, следовательно говорить об эффективном исполнении функций местного самоуправления не приходится.
На практике используют два основных способа территориальной организации местного самоуправления: территориальный и поселенческий. При выборе поселенческого способа муниципальные образования создаются в границах поселений (городов, сел, поселков). Исторически поселенческий принцип относится к средневековому городскому управлению в Западной Европе и к периоду освоения Северо-Американского континента. Наиболее последовательно поселенческий принцип реализован во Франции. В соответствии с Законом 1789 г. муниципалитет в этой стране был учрежден в каждом городе, поселении, провинции или сельском сообществе.
При территориальном способе муниципальные образования образуются на определенной территории, в состав которой могут входить несколько поселений. Местное самоуправление в таких территориальных единицах обычно является результатом эволюции государственного управления на местах и постепенного вовлечения населения в решение публичных задач.
Территориальная модель с одноуровневыми муниципалитетами, сформированными главным образом на базе крупных городов и административных районов, получила распространение более чем в половине субъектов РФ, среди которых Волгоградская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Ульяновская области. Очевидный недостаток данной модели — отдаленность муниципальных управленческих структур от населения, органы местного самоуправления, по сути, превращаются в низовое звено системы государственной власти. Между тем в Постановлении Конституционного Суда от 24 января 1997 г. № 1-П была четко выражена правовая позиция, согласно которой уровень местного самоуправления должен способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению. Почти в 20 субъектах РФ (Воронежской, Оренбургской, Тамбовской областях) действует поселенческая модель с одноуровневыми муниципалитетами, сформированными на базе городских и сельских поселений, сельских округов. Недостатком этой модели является слабая финансовая база большинства таких муниципальных образований, отсутствие развитой инженерной и социальной инфраструктуры, а также квалифицированных кадров.
Попыткой совместить достоинства обеих моделей стало использование комбинированного территориально-поселенческого способа, в результате более чем в 20 субъектах РФ (Алтайском крае, Псковской области и др.) была создана двухуровневая система местного самоуправления, в которой нижним уровнем являются поселения, а верхним — муниципальные районы.
Двухуровневая модель территориальной организации местной власти сочетает в себе достоинства как поселенческого, так и территориального принципов организации местного самоуправления, лишена их недостатков, но при этом возникают другие трудности. Встает вопрос о необходимости разграничения региональным законодательством полномочий, объектов собственности и доходных источников между муниципальными образованиями разного уровня, недостаточное урегулирование которых ведет к нарушению принципа недопустимости подчиненности среди муниципальных образований. Кроме того, складывавшаяся в условиях двухуровневой модели территориальной организации местного самоуправления система бюджетов муниципальных образований не вписывалась в существующую налогово-бюджетную систему страны.
На решение всех указанных выше проблем направлен Закон о местном самоуправлении (2003 г.). Его основная идея заключается в выделении двух уровней муниципальных образований и определении предметов ведения для каждого из них. В соответствии с этим на всей территории РФ (за некоторыми исключениями) вводится двухуровневая система местного самоуправления. Указанным Законом предусмотрено создание пяти видов муниципальных образований:
• городского поселения;
• сельского поселения;
• муниципального района;
• городского округа;
• внутригородской территории города федерального значения.
Первичным уровнем территориальной организации местного самоуправления становятся поселения (городские, сельские). Второй уровень образуется на базе муниципальных районов. При этом наличие поселений и муниципальных районов в каждом субъекте РФ является обязательным.
Под сельским поселением предлагается понимать один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Городское поселение  — это город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с Федеральным Законом о местном самоуправлении 2003 г. и законами субъектов РФ), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
Муниципальный район  — это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
Таким образом, сочетание поселенческого и территориального способов в построении системы муниципальных образований одновременно решает задачи приближения местного самоуправления к населению и весь комплекс вопросов местного значения на соответствующем их природе территориальном уровне.
Поселения и районы имеют различный перечень вопросов местного значения, поскольку назначение каждого из видов муниципальных образований является различным: муниципальный район в отличие от поселения решает задачи межпоселенческого характера.
В соответствии с ч. 1 ст. 10 Закона о местном самоуправлении 2003 г. местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ, т.е. вся территория РФ разграничивается между муниципальными образованиями. Но поскольку в каждом субъекте РФ создаются как поселения, так и муниципальные районы, необходимо решить, куда должны относиться межселенные земли: к поселениям или муниципальным районам. Данный вопрос решен в пользу поселений, т.е. вся территория разграничивается между поселениями, а территорию муниципального района составляют территории поселений, за исключением территорий городских округов. Но поскольку в Российской Федерации значительное количество территорий является территориями с низкой плотностью населения (районы Сибири, Дальнего Востока, Крайнего Севера), закон содержит исключение из этого общего правила: на территориях с низкой плотностью населения (плотность сельского населения которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения РФ) допускается разграничение между поселениями не всех земель и передача непосредственно в состав муниципальных районов межселенных территорий.
В Федеральном Законе о местном самоуправлении 2003 г. указаны критерии, с учетом которых должны устанавливаться границы муниципальных образований разного типа:
• территория субъекта РФ разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения (за некоторыми исключениями) могут не включаться в состав территорий поселений;
• территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов;
• территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;
• в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;
• в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);
• в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения — более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения — менее 3000 человек каждый);
• сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;
• в соответствии с законами субъекта РФ статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта РФ и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;
• на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте;
• административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;
• границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района — с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов РФ могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;
• территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;
• территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;
• территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;
• границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ;
• территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.
Особым видом муниципального образования является городской округ. Согласно Федеральному Закону о местном самоуправлении 2003 г. городской округ  — это городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.
В городском округе осуществляется одноуровневое местное самоуправление. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при соблюдении следующих условий:
• при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий;
• при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий.
Городскими округами в силу прямого указания Федерального Закона о местном самоуправлении 2003 г. стали также наукограды и закрытые административно-территориальные образования, что касается последнего вида муниципального образования — внутригородской территории города федерального значения, — то под ней понимается часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.
6.2.
Создание, объединение и преобразование муниципальных образований, изменение их границ
В соответствии с п. 3 ст. 13 Федерального Закона о местном самоуправлении  1995 г. порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта РФ. При этом согласно п. 11 ст. 5 данного Закона субъекты РФ сами осуществляют установление и изменение границ и наименований муниципальных образований. Этот Закон не определяет орган, полномочный принимать решение об установлении и изменении границ муниципального образования. Данный вопрос самостоятельно решается субъектами Федерации и, как правило, таким органом является представительный орган государственной власти субъекта Федерации, принимающий соответствующий закон.
Установление и изменение границ муниципального образования осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе:
• населения;
• органов местного самоуправления;
• органов государственной власти субъектов Федерации.
Законы должны обязательно предусматривать гарантии учета мнения населения при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.
Федеральный Закон о местном самоуправлении  2003 г. более подробно регулирует указанные выше вопросы. Наряду с указанными в Федеральном Законе о местном самоуправлении 1995 г. субъектами инициативы по установлению и изменению границ муниципального образования Федеральный Закон о местном самоуправлении 2003 г. называет также федеральные органы государственной власти. Порядок выдвижения инициативы населения по изменению границ муниципальных образований должен соответствовать порядку, установленному федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы местного референдума.
По разному решается вопрос о порядке изменения границ муниципальных районов в случаях отнесения или неотнесения территорий поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов:
• если имеет место такое отнесение, то требуются согласие населения и учет мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов;
• если изменение границ муниципальных районов не влечет отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, то мнение населения выражается представительными органами соответствующих муниципальных районов.
Аналогичная норма действует в отношении изменения границ поселений в случаях отнесения или неотнесения их к территориям других поселений отдельных населенных пунктов.
В соответствии с Федеральным Законом о местном самоуправлении 2003 г. уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 % относительно минимальной установленной Законом численности населения после установления законами субъектов РФ границ поселений не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Федерации, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ городских и (или) сельских поселений.
Федеральный Закон о местном самоуправлении 2003 г. впервые определил понятие преобразования муниципальных образований. Под преобразованием муниципального образования понимаются объединение, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его этого статуса. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ. Инициаторами преобразования могут выступать те же субъекты, что и при изменении границ муниципальных образований.
Выводы
1. Территориальные основы местного самоуправления — это совокупность норм, закрепляющих и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления: состав территории, порядок установления и изменения границ муниципального образования.
2. Наличие территории является одним из необходимых элементов статуса муниципального образования, поскольку местное самоуправление осуществляется только в его территориальных границах.
3. В соответствии с Конституцией РФ местное самоуправление осуществляется в городских и сельских поселениях, а также на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
4. Федеральный Закон о местном самоуправлении  2003 г. выделяет следующие виды муниципальных образований: сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородские территории городов федерального значения.
5. Каждый из видов муниципальных образований наделяется своими полномочиями.
6. Федеральный Закон о местном самоуправлении 2003 г. закрепляет подробный перечень требований к установлению и изменению границ муниципального образования.
7. В данном федеральном законе устанавливаются достаточно строгие критерии установления границ муниципальных образований, такие как плотность населения, доступность административного центра, иерархичность, развитие инфраструктуры.
Вопросы для самопроверки
1. Назовите типы муниципальных образований.
2. В каком муниципальном образований Вы проживаете?
3. Что является необходимым действием при установлении и изменении границ муниципального образования? (Поясните ответ со ссылкой на законодательство).